高等学校章程建设是一项开创性的工作，也是一项系统工程。章程的制定核准工作已经取得了重要的进展，使中国的大学实现了学校章程从无到有的突破；章程的实施，使章程从纸面上落实到实践中，是推动高等学校依法办学、提高治理水平的重要途径。

章程建设促进高校自主办学

章程是现代大学的基本要素，是落实高等学校法人地位的基石和标志。教育规划纲要明确提出建设中国特色现代大学制度，并明确要求加强高等学校章程建设。教育规划纲要颁布以后，中组部和教育部制定了《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，教育部制定了《高等学校章程制定暂行办法》《学校教职工代表大会规定》《高等学校学术委员会规程》《普通高等学校理事会规程（试行）》等规章和《全面推进依法治校实施纲要》《中央部委所属高等学校章程建设行动计划（2013-2015年）》，为高等学校章程建设提供制度支撑，并对有关工作进行了统一部署。各省制订了所属高校章程建设的工作计划，积极推动所属高校章程建设工作。在各方面的共同努力下，我国高等学校章程建设从自发行动到统一要求，从个别高校到全面铺开，成为近年来高等教育改革的一大亮点。

目前，高校章程建设取得了重大进展，全国本科高校章程已基本完成起草核准工作。根据有关工作要求，今年要全部完成公办本专科高校章程的制定核准工作。我国高校将告别无章程办学的历史。高校章程核准发布以后，得到了社会舆论的高度关注和普遍认可，形成了数次舆论报道高潮，各方面普遍认为章程建设成为促进高校自主办学的重要成果，是新一轮教育综合改革的重要标志。

积极推进章程的实施工作

章程的生命力在于实施，章程的尊严也在于实施。章程核准通过以后，关键要做好实施工作。有章程而不遵行，其危害大于无章程。根据我们对全国112所“211工程”高校的调研，我们很高兴地看到，各高校在章程核准通过以后，积极推进章程的实施工作，形成很多好的经验做法。

一是深入开展章程的学习宣传。所有高校都采取多种不同渠道来宣传章程，包括宣讲团宣讲、专题讲座、集体学习、校报登载、校园广播、校园网络、橱窗展示等。比如，《中南大学章程》核准生效以后，学校大力推进章程进课堂，在新生第一课、党课培训、思想政治课程中引入大学章程相关内容，主要领导亲自主讲相关课程。中央财经大学、上海财经大学、复旦大学、湖南大学、山东大学、吉林大学等高校编制章程单行本，全校师生人手一本，努力做到人人知晓章程、尊重章程、运用章程。

二是广泛进行文件清理和“立、改、废、释”工作。调查显示，96%的受评估高校已经按照教育部要求，以章程为准则，通过“存、废、改、并、立、释”，全面系统地梳理学校规章制度，形成了健全、规范、统一的制度体系。比如，上海交通大学制定了《上海交通大学规范性文件制定办法》。《办法》详细规定了该校规范性文件的制定、修改、废止、解释和清理的程序、标准，确定法律事务室是负责建章立制规范化的专门机构，规定规范性文件草案必须通过合法性、适当性、协调性审查后，才能提交决策机关审议或者由校领导签发。截至2015年底，该校针对规范性文件草案共提出了超500条、近6万字的修正意见，并完成了对552件规范性文件的清理，确认其中310件继续有效，62件宣告废止或失效，180件应予修改。对于继续有效的，全文公布于信息公开网，并编印成《上海交通大学规范性文件汇编》。武汉理工大学根据章程明确的治理结构，将学校制度划分为决策制度、党的工作制度、行政管理制度、学术组织制度和民主管理与监督制度等5大类制度，包含30个制度子类、93个制度群组和若干个具体制度，对有关制度进行了清理，提高了规章制度设计的科学性、内容的合法性以及制度之间的统一性。

三是健全了学校内部治理结构。调研表明，90%以上的高校已按照建设有中国特色现代大学制度的总体愿景，实现“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”，努力探索有本校特色的学校治理结构及其运行机制。比如，同济大学则是结合章程建设，建立和完善了一些学校党委和行政层面重要的议事规则，如《中共同济大学委员会常务委员会议事规则》《同济大学校长办公会议议事规则》《同济大学关于贯彻落实“三重一大”决策制度的实施办法》等；重新组建了新一届的学术委员会，制定完善了《同济大学学术委员会章程》，着力实现教授治学的原则要求；健全了《同济大学校务委员会章程》《同济大学董事会章程》等，以充分发挥校内外各方面力量在学校发展及决策过程中的咨询作用；修订了《同济大学教职工代表大会实施办法》，依法保障教职工参与学校民主管理和监督等。

四是明确章程监督执行机构，积极推进章程实施。章程的实施需要机构和人员的保障。北京大学章程明确学校设立章程委员会，负责对本章程提出解释说明文本，组织制定章程实施细则，监督本章程的执行情况，依据章程审查学校内部规章制度、规范性文件；提出本章程的修订动议，起草修订案。华中师范大学将学校政策法规研究室作为“立法”把关的协调机构，凡是校内规章制度，都必须由学校政策法规研究室统一依据章程进行“合法”审核，才能提请学校会议进行审议，否则不能直接上会。

以实施章程为核心提高学校治理水平

2015年，国务院印发了统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案。中国的高等教育在数量急剧扩大、在学总规模世界第一的情况下，如何进一步提高质量，如何走向一流？根据国际上的一些排名，我们有一些大学、一些学科已经非常靠前了。比如，英国《泰晤士报高等教育副刊》（Times Higher Education）2015年3月11日发布了“2015年度全球大学声誉排行榜”，清华大学第26位，北京大学第32位。清华大学的工程类专业在美国US News世界大学排名中力压欧美知名理工院校位居第一。从这些数据来看，中国有些大学排名已经较为靠前，有的学科甚至排到了第一。但是同世界一流的大学相比，还有一些差距。一个大学的声誉和地位，不仅要有一流的投入，一流的校舍，一流的师资，一流的学生，而且要有一流的制度，一流的管理，有一流的气派，一流的文化。而高等学校的章程，正是一个学校制度的核心和文化的载体。要通过章程的实施工作，构建一流的大学制度，营造一流的大学文化。

一是通过章程实施，健全高等学校规则、制度体系。纵观世界各国，一流的大学都有自己的章程，而且围绕章程构建了自己的治理体系。学校章程的核准是学校朝着建设一流的现代大学制度方向迈出的第一步。要通过章程实施，坚定不移、持之以恒地向前推进，构建一流大学应有的制度文明。章程是大学的“基本法”，要围绕章程，制定学校各个方面的“部门法”，还要有具体的实施细则。以章程为中心，理顺政府、学校、社会的关系，处理好决策、执行、监督、救济的关系，明确学校和学院、学院和系之间的关系，实现学校运行的制度化、规范化、高效化。

二是通过章程实施，营造一流的大学文化。一流的大学，要有一流的大学文化，有经过历史沉淀又独具特色的文化内涵与人文精神，这是一所大学的精髓和灵魂之所在。大学章程就是大学文化最好的载体。一流的大学文化，应该体现公平、民主、自由、平等的法治理念，应该体现尊重、宽容、自律、活泼、创造的精神，应该体现师生的主体地位和人本精神。我们在核准大学章程的过程中，发现很多学校的章程对学校的文化进行了很好的归纳和描述，展现了学校的使命、愿景、价值追求和文化品格。要把这些要求融入到学校各个主体的思想意识之中、贯穿到学校办学的全过程，通过章程实施，营造文化氛围、积淀文化底蕴。

三是通过章程实施，实现一流的管理和服务。现代大学不同于古典大学，学校规模小，结构简单，功能单一。现代大学的功能作用也发生了很大的变化，从边缘日益走向中心，从象牙塔逐步变为社会的助推器、甚至发动机。大学自身的组织特性也发生了很大变化，大学体量大，动辄数万人，内部结构也更加复杂。必须通过科学、高效的管理，才能保障学校有序运行，实现组织目标。要通过章程的实施，完善学校的管理和服务体系，形成一流的管理和服务，保障一流大学建设。当前，国家正在深入推动落实高校办学自主权。政府是否给高校放权，也要把学校章程实施情况和内部治理的情况作为重要的因素予以考虑。

进一步推进“放管服”改革，为章程实施营造制度环境

章程经过政府的核准，成为规范双方权利义务关系的文件。要进一步简政放权，给学校营造更好的自主管理的空间。政府要严格按照章程管理学校，尊重学校依照章程自主管理的权利。同时，政府要改善监管方式，推进基于法律和章程的监督评价体系。

一是进一步推进简政放权，落实高等学校办学自主权。目前，根据国务院要求，教育部正在起草关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见，在高等学校学科专业设置、编制及岗位管理制度、进人用人、教师职称评审、薪酬分配、经费使用等方面。通过进一步加大放权力度，为高校依法依章自主管理营造环境。没有制定高校章程的，不纳入放权范围。

二是制定教育部权力清单、责任清单和规范性文件清单，厘清政府权力边界和行为依据。目前政府和学校权责不清，政府管得过多过细，管了很多不该管的事。这也导致学校的治理主体地位和责任主体地位没有充分落实。目前，根据国务院要求，教育部正在制定规范性文件清单。要通过这次清理，明确现行有效的规范性文件目录，目录之外的文件，一律不得作为行政管理的依据。同时，要根据规范性文件清单，制定权力清单和责任清单，真正做到法无规定不可为，法律责任必须为，把政府行为法定化、规范化、程序化。

三是建立高校章程实施的评估和监督机制。高校章程的实施情况是体现高等学校治理水平的重要方面，也是学校办学水平的体现。要把章程实施情况纳入对高校评估的内容和对高校领导干部考核评价的内容。同时，要开展章程实施情况的专项评估，委托第三方开展有关调研和评估，并向社会发布，推动高等学校以章程为核心完善制度体系，切实推动形成依章自主办学的格局。

抓章程实施，非一日之功，贵在持之以恒。能否抓好这项工作，抓出成效，是衡量高校领导同志领导力和执行力的重要指标，也是衡量一个高校治理水平和办学水平的重要指标。让我们全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，全面推进高等学校章程实施工作，为创建世界一流的中国大学而努力奋斗。（作者系教育部政策法规司司长）

（《中国高等教育》2016年第19期 作者：孙霄兵）