在政府教育主管部门和各高等学校共同努力下，高校章程制定与核准工作进展顺利。2015年6月底，全国112所“211工程”及“985工程”高校的章程率先全部完成核准发布工作。截至目前，各地教育部门也基本上完成了地方所属本科院校的章程核准发布工作。这标志着大学章程建设已从制定核准迈入贯彻实施的新阶段。

章程的生命力在于实施。为全面掌握我国高校章程实施情况，受教育部政策法规司委托，华中师范大学“全国高校章程执行情况评估课题组”从2015年3月开始，对教育部直属高校、被列入“211工程”的地方高校和地处湖北的相关高校进行了重点调研评估。在调研评估中，课题组利用问卷对498位师生、23位高校领导、35位高校中层干部进行了问卷调查，共发放问卷600份，回收问卷589份，其中有效问卷556份，有效问卷回收率为92.7%。与此同时，分别于2015年4、5月间两次召开了主要由武汉部分高校高等教育研究所（室）主任、负责高校章程起草与实施监督的高校相关职能部门领导参加的集体座谈，了解章程实施具体情况。还通过参与会议、登门拜访的方式与19位高校领导、相关专家、具体负责章程编写的高校职能部门工作人员进行了个别访谈，全面比较分析了全国75所“985工程”和“211工程”高校各自撰写的高校章程实施情况反馈报告，其中包括23所“985工程”高校和52所“211工程”高校。以下对统计结果进行梳理总结和评估分析，并提出相应的政策建议，以期对深入推进高校章程实施有所裨益。

高校章程实施的总体进展与成效

从实施的总体进展来看，章程的宣传度、实施亲和度与满意度明显提升。

1.加强了对学校章程的宣传度。统计结果表明，所有高校都采取多种不同渠道来宣传章程，包括宣讲团宣讲、专题讲座、集体学习、校报登载、校园广播、校园网络、橱窗展示等。其中校园网络成为宣传高校章程的主阵地，有46所高校采取了网络发布及宣传，占61.3%，其次分别是：举办专题讲座或报告的有28所，占37.3%；通过校报登载进行宣传的有21所，占28%；印制了章程单行本的有20所，占26.7%；列入新生入学培训（14所）、新教职员工入职培训或新任领导干部任前培训（9所）、政治及业务学习（11所），分别占18.7%，12%和14.7%。清华大学章程起草组成员多次下基层宣讲章程，使师生员工正确理解章程内容。中国人民大学校领导带头撰写专题文章讲解章程。南京大学、中南大学等高校将其列入新生和新教师培训来宣传章程。中央财经大学还将章程翻译成了英文。还有的高校采取知识竞赛、社会媒体专门介绍等方式来扩大宣传。通过多管齐下，广泛宣传，师生员工和公众对章程性质和内容有了一定了解。

2.提升了章程与制度的整合度。96%的受评估高校已经按照教育部要求，以章程为准则，通过“存、废、改、并、立、释”，全面系统地梳理学校规章制度，形成了健全、规范、统一的制度体系。比如，上海交通大学为规范制度建设，特制定了《上海交通大学规范性文件制定办法》。《办法》详细规定了该校规范性文件的制定、修改、废止、解释和清理的程序、标准，目前已完成对552件规范性文件的清理，确认其中310件继续有效，62件宣告废止或失效，180件应予修改。

3.探索有本校特色的学校治理结构及其运行机制。学校内部治理结构的优化，是章程治理追求的核心目标之一。评估表明，90%以上的高校已按照建设有中国特色现代大学制度的总体愿景，实现“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”治理架构。受评估高校都在努力探索有本校特色的学校治理结构及其运行机制。其中，中国政法大学的做法是，以学术为中心，构建政治、行政和学术的适度分离和高效制衡关系，确保党委领导、校长负责、教授治学的有效实现。而同济大学则是结合章程建设，建立和完善了一些学校党委和行政层面重要的议事规则，如《中共同济大学委员会常务委员会议事规则》等，重新组建了新一届的学术委员会，充分发挥校内外各方面力量在学校发展及决策过程中的咨询作用。

4.拓展了学校章程实施亲和度。部分高校在章程实施中，以章程为统领来深化学校内部改革，推行了校院二级管理体制，促进了管理重心下移，进一步激发了学院的办学活力，实现了人权、财权、事权的统一，从而为章程落地奠定了坚实基础。复旦大学于2014年底启动了校院二级管理体制改革探索，力求用两年的时间，逐步推行学校宏观管理、学院自主运行的校院两级管理体制。除了极少数特别重大事项以外，大部分学术事务交由学院自己拍板决定，学校则更注重宏观规划和对学院监督检查和绩效评估。

5.提高了学校章程实施满意度。评估结果表明，67.8%的评估对象对章程实施情况表示比较满意，认为章程能够落实或基本落实的百分比为87.5%。这说明在教育部的推动下，绝大多数高校向内使劲，采取了多种办法让章程落地，尤其是在宣传、制度体系完善和治理结构重建方面已经有了为师生员工初步认可的成绩。

高校章程贯彻实施面临的困难与挑战

从目前高校章程贯彻实施情况来看，虽然取得了较大进展，但是，我们也要看到章程实施还面临一些挑战。主要表现在参与度、知晓度、协同度、遵从度等四方面。

外力驱动降低了章程实施参与度。在教育主管部门积极推动下，高等学校也给予了积极回应，尤其是在章程的制定与核准方面，都取得了明显进展。从调研获取的信息及各高校的反馈情况来看，制定完成并获得核准以后，章程在一些学校就被束之高阁。章程只是停留于文本之上，还没有进入学校共同体成员的头脑之内，转化到具体行动中。事不关己阻碍了章程实施知晓度。虽然所有高校都多管齐下对章程进行了广泛宣传，但学校师生员工特别是社会公众对各高校的章程还不是十分了解。一些高校师生员工认为，章程离他们的日常工作与学习非常遥远，就像学校的许多规章制度一样，是留档备查的。截至目前，仍然有一些高校没有在学校官网的显著位置公开发布章程信息。

利益冲突影响了章程实施协同度。高校章程的实施，尤其是对学术权力的敬畏、政治与行政权力的制衡以及对民主参与权利的尊重等均成为一种高校现代治理的共识之时，就必然伴随着权力运行、利益分配格局的重新建构与调整。特别是在章程实施的初期，部门与部门之间、学校与学院之间、学术组织与行政组织之间，存在着彼此磨合与相互适应的过程，难免产生利益冲突与彼此不协调。

认同不足制约了章程实施遵从度。主动遵守章程的程度与速度，决定于人们对章程认同的广度与深度。评估研究结果表明，一些高校师生对于章程的认同程度尚不高。认同不足，阻碍了一些学校领导与师生严格按章办事的积极性，制约了章程实施的遵从度。

进一步推进高校章程贯彻实施的政策建议

面对目前章程实施面临的挑战，我们提出五点建议。

第一，坚持高位引领，增拓章程实施统御力。思想有多远，我们才能走多远。章程实施的现状，与人们对章程地位的认识呈正相关。为此，必须深刻认识和定位高校章程。具体而言：第一，从战略高度认识章程地位。实施章程治理，是高校由人治向法治转轨的根本标志，也是教育治理体系和治理能力现代化的客观要求。要将章程视为治校之本，立校之基，强校之源，护校之盾。第二，进一步强化章程实施意识，使章程真正能够落地、发芽、生根、开花、结果。正如有学者所指出的，“现实的人是制度的主体，制度的变革是一个以实践为中介的主体与制度之间双向运动的过程，人在改变制度的同时，也在改变着自身。”第三，以章程为统领深化学校内部各项改革，形成高校办学的新战略、新机制，开启高校发展的新航程。章程是高等学校办学治校的根本性制度规范，也是统领学校内部治理结构改革、提升治理能力，进而回应社会诉求的最具权威的力量。学校内部的一切改革，都要以章程为标杆，合则行，悖则禁。

第二，培植诱致因素，增强章程实施内生力。内因是变化的根据，外因要通过内因起作用。章程实施也必须从激活内因入手。为此，首先应该建立激励机制，让践行章程者获益，让阻抑章程者受损。只有通过章程实施激励机制的建立与完善，才能促进章程持续实施。其次，应该扩大章程实施的潜在收益，即让整个学校在实施章程中获益。让师生员工切实看到与体验到由于实施章程带来的新气象、新变化和新发展。再次，缩短章程实施时滞。从章程制定到实施有一个周期，新制度主义者称之为制度创新的时滞。要使章程实施更加有效，必须千方百计缩短时滞，以保持章程实施的激情。最后，完善监督机制，确保章程实施的效力。一是明确监督的目的是回归教育之本，而回归教育之本即让学者潜心学术，使学生精于学业；二是监督的机制是促进信息对称，保障沟通高效；三是明确监督的方法是政府加强基于学校章程的督导评估，学校领导者则应主动向教职工代表大会报告章程实施情况，向社会公开章程实施情况。

第三，优化制度环境，增添章程实施保障力。制度环境是章程实施不可逾越的影响因素，必须按照“管办评”适度分离和“放管服”有机结合的总体部署，进一步优化制度环境。明晰政府及其教育部门的高等教育权力清单及负面清单；改进领导方式，转变政府职能，变直接经营为宏观治理，实现向高等学校有效授权；扩大社会参与渠道，推进良法善治。

第四，消除组织智障，增进章程实施协同力。章程的实施过程，归根结底是高校不断学习与创新的过程。为了使高校具有核心竞争力，就必须勤于学习、善于学习。为此，必须倡导行动学习，优化学习机制，边学边做，学做合一；注重系统思考，培养复杂思维与战略思维，提高学习能力，做到从具体入手，从大局着眼；坚持问题导向，化解冲突矛盾，提升学习绩效。在当前这一章程实施的初期，以学校章程为原则，培育学校学术管理体系，让教授治学落到实处，便是整个治理结构优化的轴心所在。

第五，创新制度文化，增加章程实施整合力。制度文化在物质文化与精神文化的整合中具有决定性的作用，是学校良好秩序的源泉所在。为了使学校章程能够全面实施，就必须创新制度文化。有三点尤为重要：一是强化契约精神。契约精神不仅是现代市场经济在思想意识形态上的集中表现，也是市民社会所必须的新的治理理念的高度浓缩。作为高校共同体的一员，首先必须让渡权利，以便公共权力的有机生成，而作为公共权力拥有者，也要保持清晰的意识，时刻谨记自己的权力空间与行为边界。二是满怀章程敬畏。只有对章程充满敬畏，章程才能作为学校成员行动的依据以及判断行为是非曲直之标准；三是坚守先定承诺，后继者必须首先心存敬畏、妥善呵护。在大学章程实施中，树立先定承诺的理念，有利于保持章程内容的相对稳定和学校的长治久安，避免朝令夕改。

中国已经告别了高校章程建设的制定核准阶段，迈入了一个章程全面实施的新时代。相比前一阶段，实施更具长期性、复杂性和艰巨性。作为推进社会主义高等教育治理体系与治理能力现代化的枢纽工程，仍然任重道远。只有调动一切积极因素，凝聚共识，攻坚克难，才能开创一个依法治校、按章办学的新时代。（作者单位：华中师范大学学校治理研究中心）

（《中国高等教育》2016年第19期 作者：陈彬 郑宁）